Ke zkoumání role sociálních pracovníků jako možných tvůrců politiky mě dovedla dvě kola dotazníkových šetření, která jsem realizovala v letech 2011 a 2015 na 227 obecních úřadech s rozšířenou působností (šlo o obce s rozšířenou působností a pražské městské části), kterými jsem se snažila zjistit, jestli tyto obce mají ve svém portfoliu opatření, jdoucí nad rámec povinností stanovených státem a jejichž podstatou je přímá finanční pomoc fyzickým osobám v nějaké nouzi (typickým příkladem je akutní nedostatek finančních prostředků, který by jinak vedl k tomu, že by daný člověk skončil na ulici). Zjistila jsem, že taková opatření v českých městských samosprávách (municipalitách) existují (viz Hejzlarová, Kotrusová 2016) a že u jejich zrodu často stáli sociální pracovníci – vedoucí sociálních odborů. Svůj další výzkum založený na analýze těchto opatření a rozhovorech v obcích jsem tedy věnovala hledání odpovědí na dvě otázky. První z nich se týkala odlišností opatření iniciovaná politickou reprezentací na straně jedné a vedoucími sociálních odborů na straně druhé. Chtěla jsem jejím prostřednictvím zjistit, zda mají opatření vytvořená vedoucími sociálních odborů ve srovnání s těmi, které iniciuje vedení města, nějakou specifickou povahu, a pokud ano, tak jakou. V rámci druhé otázky jsem zjišťovala, jaké podmínky či charakteristiky vlastně umožňují, aby se vedoucí sociálního odboru stal iniciátorem takového opatření, jinak řečeno, tvůrcem politiky.
Jaké jsou charakteristiky opatření přímé finanční pomoci fyzickým osobám?
Předtím, než budou tyto otázky zodpovězeny, je potřeba alespoň krátce představit zmiňovaná opatření. Obecně lze říci, že opatření, které jsem pracovně nazvala přímá finanční pomoc fyzickým osobám, jsou velmi různorodá – základem je, že jde o pomoc na základě dobrovolné iniciativy obce (tj. neexistuje zákonná povinnost k této pomoci a municipality ji vykonávají ze své iniciativy), jde o finanční pomoc reagující na nepříznivou situaci (tj. nejsou zde zahrnuty např. finanční dary u příležitosti vítání občánků) a konečně jde o typ pomoci, při němž mezi obcí a konečným příjemcem není žádná zprostředkující organizace. Různorodost opatření pak spočívá v tom, kolikrát bylo uplatněno (někde pouze jednou, někde opakovaně), kolika lidí se týká (zda jednotlivců či desítek až stovek lidí), jaký rozpočet je na něj alokován a jaké jsou částky přiznávané konkrétním lidem (zda v řádu stovek nebo desítek tisíc korun) a na jaké situace či typy příjemců je pomoc zaměřena; pozoruhodná je také variabilita v tom, zda má přiznání pomoci pevně daná a veřejnosti přístupná pravidla. Podrobněji jsem nakonec zkoumala devět opatření v pěti municipalitách (viz tabulka č. 1).
Tabulka č. 1: Charakteristiky přímé finanční pomoci fyzickým osobám ve vybraných municipalitách
|
Označení opatření |
Municipalitaa |
Iniciátor |
Cíl opatření |
Cílové populace |
V rozpočtu municipality vyčleněno |
Reálně se utratí |
Řádový počet příjemců opatření ročně |
Existence pravidel poskytování |
Medializace |
|
1 |
A |
Politická reprezentace |
Kompenzace deregulace |
Senioři, lidé se zdravotním postižením, samoživitelky s těžce nemocným dítětem |
Nad 150 tis. |
75 % |
Nižší řád stovek lidí |
Ano |
Ano |
|
2 |
B |
Politická reprezentace |
Podpora volnočasových aktivit a reprezentace města |
Talentované děti |
80–100 tis. |
Údaj není k dispozici |
Údaj není k dispozici |
Ano |
Ano |
|
3 |
C |
Politická reprezentace |
Pomoc v akutní tíživé situaci (zdraví) |
Lidé s vážným onemocněním |
80–100 tis. |
50 % |
Jednotky |
Ano |
Ano |
|
4 |
B |
Vedoucí sociálního odboru |
Podpora volnočasových aktivit |
Děti ze sociálně slabých rodin |
80–100 tis. |
80 % |
Desítky |
Ano |
Ano |
|
5 |
B |
Vedoucí sociálního odboru |
Pomoc v akutní tíživé situaci (bydlení) |
Lidé v tíživé situaci (adm. poplatek) |
20–40 tis. |
20–80 % |
Údaj není k dispozici |
Ne |
Ne |
|
6 |
B |
Vedoucí sociálního odboru |
Pomoc v akutní tíživé situaci (obecně) |
Lidé v akutní tíživé situaci |
20–40 tis. |
50 % |
Jednotky |
Ne |
Ne |
|
7 |
D |
Vedoucí sociálního odboru |
Pomoc v akutní tíživé situaci (obecně) |
Lidé v akutní tíživé situaci |
40–60 tis. |
5–20 % |
Jednotky |
Ne |
Ne |
|
8 |
E |
Vedoucí sociálního odboru |
Pomoc v akutní tíživé situaci (bydlení) |
Lidé v akutní tíživé situaci |
120–150 tis. |
60–80 % |
Jednotky |
Ano |
Ne |
|
9 |
C |
Vedoucí sociálního odboru |
Pomoc v tíživé situaci (obecně) |
Lidé v akutní tíživé situaci |
do 20 tis. |
10 % |
Jednotky |
Ne |
Ne |
Zdroj: Autorka.
- Municipality jsou označeny písmeny kvůli anonymizaci.
Jsou opatření iniciovaná vedoucími sociálních odborů v něčem specifická?
Rozdíly mezi opatřeními iniciovanými politickým vedením města (1–3), resp. úředníky-vedoucími sociálních odborů (4–9) spočívají v mnoha parametrech. Opatření nesená politiky jsou typicky robustnější a připravená podrobit se veřejné kontrole – očekávat se u nich dá buď pozitivní ohlas veřejnosti přímo anebo prostřednictvím různých ocenění (např. typu soutěže Nejlepší obec v oblasti sociálních služeb, jak vyplynulo z jednoho rozhovoru), která opatření legitimizují. „Úřednická“ opatření oproti tomu hospodaří s menším rozpočtem (z něho také často čerpají menší podíl), ne vždy se opírají o jednoznačná pravidla a jen zřídka se medializují. Liší se také cílové populace politických opatření na jedné straně a opatření iniciovaná vedoucími sociálních odborů na straně druhé. Adresáti opatření 1–3, tj. senioři, talentované děti a vážně nemocní lidé, jsou společností obecně vnímáni pozitivněji než cílové skupiny opatření 4–9 (typicky lidé v tíživé situaci žijící na ubytovnách nebo lidé s problematickou minulostí), jež jsou sociálně a ekonomicky více „na okraji“ společnosti.
Podstatným rozdílem mezi opatřeními 1–5 a 6–9 (zde je hranice trochu posunutá a zcela nerespektuje dělení na opatření iniciovaná politiky, resp. vedoucími sociálních odborů) je potom schvalovací proces. Přestože téměř ve všech případech formálně končí schvalovací proces podpisem voleného zástupce, u posledně zmiňovaných opatření je přítomna velká míra diskrece vedoucího sociálního odboru. Ten může rozhodnout a finanční pomoc vyplatit a až ex post nechává své rozhodnutí legitimizovat politického zástupce, případně rozhoduje v rámci předem schválené položky v rozpočtu, o jejímž konkrétním čerpání zastupitelstvo nehlasuje. Podobně má vedoucí velkou volnost u opatření, která nemají jednoznačná psaná pravidla (zejména 6, 7, 9). U „úřednických“ opatření také zaujme absence medializace opatření, která je vědomou odpovědí na možné negativní reakce veřejnosti. Ta je zde vyloučena nejen z diskuze, ale i z prosté informovanosti.
Předpoklady vedoucího sociálního odboru jako aktivního tvůrce politiky
Obecně lze říci, že pro to, aby se vedoucí sociálního odboru mohl stát tvůrcem politiky, je kromě jeho ochoty a nápadů klíčové to, jaký je vztah mezi ním a politikem, který má sociální agendu v gesci. V tomto vztahu je politik tím, kdo disponuje mocí v tom smyslu, že může v případě své nespokojenosti s prací úředníka iniciovat proces, který může vést až k jeho odvolání. Na druhé straně spočívá moc vedoucího typicky v dlouholeté expertize a udržování agendy sociálních věcí v chodu. Ze strany politika (vnímáno perspektivou vedoucího) jde zároveň o důvěru, která se opírá nejen o znalosti a zkušenosti vedoucího a bezproblémový chod agendy, ale která je částečně i vynucená okolnostmi v případě, že politik sociální politice nerozumí, případně nemá kapacitu se jí věnovat. Tento případ přitom není zřídkavý, uvážíme-li realitu obcí, kde nejsou ani zdaleka všichni radní uvolnění anebo kde je oblast sociálních věcí organizačně spojená s další oblastí. Extrémní variantou této „důvěry“ může být spolehnutí se až nezájem – i ty jsou nicméně jako případný postoj politika každodenně vyjednávány a prověřovány v chodu úřadu. Někteří vedoucí sociálního odboru hovoří o tom, že pokud někde prostor své autonomie rozšiřují, kompenzují riziko tohoto manévru při jiných příležitostech, které jsou vedení města více na očích (např. se soustředí na včasné řešení problémů s domovy pro seniory, které je pro vedení města důležité), a kde se mohou prezentovat jako schopní administrátoři.
Závěr a diskuze
Z výzkumu vyplynulo, že opatření realizovaná vedoucími sociálních odborů byla typicky finančně méně náročná a určená menšímu okruhu příjemců. Bylo by tedy možné obecně říci, že dosah jejich činnosti je nižší. Zároveň se ale ukázalo, že rozdíl mezi oběma typy opatření nespočívá pouze v rozsahu pomoci, ale také v typu příjemců. Zatímco politická opatření pracují téměř výhradně s pozitivně vnímanými cílovými skupinami (důchodci, lidé se zdravotními problémy, talentované děti), v případě, že byl iniciátorem opatření vedoucí sociálního odboru, bylo pravděpodobnější, že příjemcem podpory bude příslušník populace vnímané negativněji (např. sociálně slabý člověk žijící na ubytovně), na kterou typičtěji cílí spíše represivní než podpůrné politiky. Uvedený posun v zacílení opatření, při nichž podpora zahrnuje i populace typicky konstruované jako „nepřizpůsobivé“, je pravděpodobně umožněn díky nízké alokaci prostředků a expertize vedoucího. Záběr „úřednických“ opatření je tak na jednu stranu užší, na druhou stranu může být tato pomoc pro příjemce materiálně i symbolicky velmi hodnotná. Lze konstatovat, že vedoucí sociálního odboru může přinášet do tvorby politiky specifickou kvalitu, protože dílčím způsobem narovnává suboptimální distribuci benefitů. V některých případech tak činí tím, že supluje roli úřadu práce, který by za normálních okolností mohl danému člověku přiznat dávku mimořádné okamžité pomoci, ovšem ten nefunguje každý den v týdnu, a tak přichází ke slovu obec. V jiných případech jde o podání pomocné ruky tam, kde by státní správa neměla možnost přiznat podporu, a tak je zde samospráva, která může např. poskytnout peníze na přestěhování.
Další zjištění se týkají předpokladů politické iniciativy vedoucího sociálního odboru. Zásadní vliv na možnosti vedoucího aktivně zasahovat do veřejně-politického procesu má zejména specifický kontext výkonu politiky na lokální úrovni. Agenda sociální politiky je relativně komplikovaná a zastupitelé se ve vedení zkoumaných municipalit střídali o poznání více než vedoucí odborů. Přestože formálně nesou politickou odpovědnost volení zástupci, nemusí být na pozici politika odpovědného za sociální záležitosti uvolněný radní či zastupitel. I v případě, že uvolněný je, nedisponuje zpravidla znalostmi ani zkušenostmi pro efektivní kontrolu agendy. Motiv „absentujícího“ nebo alespoň vzdáleného politika byl v rámci případové studie relativně silný. Lze říci, že politická aktivita vedoucího je z velké části umožňována vztahem, jenž je mezi ním a politikem vyjednán. V rozhovorech se jako důležitá kategorie ukázala důvěra ze strany politika, který dává vedoucímu prostor k rozšiřování jeho autonomie (např. v případě rozhodování o přiznání pomoci) a k aktivním politickým krokům v oblasti vytváření politiky. Důvěra je přitom živena provozním zvládnutím agendy sociálních věcí a odborností, jíž vedoucí disponuje, a kterou politik nemá šanci kontrolovat. V případě přímé finanční pomoci na úrovni obcí tak vychází diskrece nejen z legislativy či náplně práce, ale v nemalé míře i z neformálních vztahů mezi vedoucím a politikem.
Literatura:
HEJZLAROVÁ, E. – KOTRUSOVÁ, M., 2016: ’Kdyby neproběhla reforma, tak bychom fond nezřizovali.’: finanční pomoc na úrovni obcí jako reakce na sociální reformu. Proměny obcí jako lokálních sociálních systémů. Sociální práce/Sociálna práca 16, č. 2, s. 5–21.
HORÁK, P. – HORÁKOVÁ, M., 2009: Role liniových pracovníků ve veřejné politice. Sociologický časopis 45, č. 2, s. 369–395.
LIPSKY, M., 2010: Street Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services.
30th Anniversary Expanded Edition.New York: The Russell Sage Foundation.
Článek byl vydán v rámci projektu MPSV – „Systémová podpora profesionálního výkonu sociální práce II“, reg. č. CZ.03.2.63/0.0/0.0/15_017/0003751, financovaného z prostředků Evropského sociálního fondu prostřednictvím Operačního programu Zaměstnanost a státního rozpočtu České republiky.
[1] Text je výtahem článku Nestandardní finanční pomoc potřebným ze strany obcí: případová studie vlivu úředníků na design politiky. In Sociológia – Slovak Sociological Review, vol. 51, no. 1, pp. 44–63. DOI: https://doi.org/10.31577/sociologia.2019.51.1.3. Tento článek vznikl díky podpoře projektu GAČR 16-20553S „Komparativní výzkum cílových populací v České republice: záleží na obsahu veřejných politik?“